礦山環(huán)境立法是礦業(yè)立法體系中的一個組成部分。對于礦山環(huán)境的調整，各個國家涉及的法律制度不同，發(fā)達國家是礦業(yè)立法與專門立法相結合，發(fā)展中國家是以礦業(yè)立法為主。其調整范圍也已經(jīng)涉及礦業(yè)活動的全周期管理。

從體系上看，主要可以歸為四大類，即基本環(huán)境保護法、單項介質環(huán)境保護法、礦業(yè)法和專項礦山環(huán)境保護法。其立法的特點是都涉及土地保護、環(huán)境影響評價、許可證制度和土地復墾等方面的問題。其涉及的主要制度包括環(huán)境影響評價制度、保證金和財務擔保制度、礦地生態(tài)恢復和土地復墾制度、環(huán)境許可證制度以及環(huán)境監(jiān)督和檢查制度。本文從礦山立法的體系框架、特點以及立法中涉及的主要制度對國外礦山環(huán)境立法的情況進行綜述。

關鍵詞：礦山環(huán)境 立法 法律體系 制度 環(huán)境影響評價 保證金 土地復墾

礦產(chǎn)資源存在于自然環(huán)境之中，開發(fā)礦產(chǎn)資源不可避免地對自然環(huán)境產(chǎn)生影響。人類一方面要盡可能減少礦產(chǎn)開發(fā)對自然環(huán)境造成的影響，另一方面要恢復對自然環(huán)境已造成的破壞。二者雖然可以通過技術進步來實現(xiàn)，但要從根本上實現(xiàn)對礦山環(huán)境的管理，立法應該是一條治本清源的佳途徑。礦山環(huán)境破壞所帶來的損失使人類認識到了這一點，所以發(fā)達國家，特別是主要的礦業(yè)國,在近100年的歷程中不斷通過制定和修改法律來對礦山環(huán)境進行管理，成效十分顯著。因此，總結國外礦山環(huán)境立法的規(guī)律很有必要，對我國礦產(chǎn)資源法的修改完善具有重要的現(xiàn)實意義。

一、國外礦山環(huán)境立法概況

礦山環(huán)境的立法以美國為悠久，到發(fā)達的工業(yè)化國家形成了一套比較完善的管理措施和法律法規(guī)體系則已經(jīng)是20世紀70年代初了。近20年以來，發(fā)展中國家對環(huán)境問題給予了高度重視，把礦山環(huán)境的管理和治理逐漸提到了議事日程上來。但大多數(shù)國家并未制定專門的礦山環(huán)境法律，主要是通過對礦業(yè)法、資源法和環(huán)境保護法等法律法規(guī)的不斷完善，進一步明確和強化礦山環(huán)境管理的內容。只有少數(shù)國家專門針對礦山環(huán)境問題制定了有關礦山環(huán)境保護的法律和規(guī)章制度，其主要依據(jù)是基本環(huán)境保護法和礦業(yè)法，也可以看作是礦業(yè)法中關于礦山環(huán)境保護管理的實施細則。如日本的《礦山保安法》和《金屬礦業(yè)等礦害對策特別措施法》，對礦山環(huán)境管理、監(jiān)督、礦地復墾和治理費用等，從法律條文上作了明確的規(guī)定。

近幾年，為適應礦業(yè)國際化和環(huán)境保護日益受到重視的需求，世界上許多國家都修改了礦業(yè)法或者實施細則和規(guī)章，增添了包含更多和更嚴格的環(huán)境保護內容，其中對礦山恢復、復墾和閉坑都有專門的規(guī)定。例如，日本的《礦業(yè)法》就專門明確了礦山環(huán)境破壞的賠償責任，同時制定了保證金制度，以《礦業(yè)法》為基礎，在礦山礦害防治對策上制定了現(xiàn)營礦山主要適用的《礦山安全法》以及閉坑后的礦山主要適用的《礦害對策特別措施法》（簡稱《特措法》）；1999年聯(lián)邦政府制定了《聯(lián)邦環(huán)境保護和生物多樣性保護法》，確定了礦山部門應當遵守的原則和規(guī)范。其主要內容包括：開展環(huán)境影響評價；制定環(huán)境政策和管理計劃；準備礦山閉坑和復墾計劃；實行財務擔保，繳納環(huán)境治理費和補償費；定期進行環(huán)境審計，等等。

由此可見，礦業(yè)法是與礦山環(huán)境管理與保護密切的法律類型，所占的份量越來越重，以至形成專門的章節(jié)，進一步明確和強化了礦山環(huán)境管理的內容。

二、國外礦山環(huán)境法律體系的基本框架

在一些礦業(yè)大國和發(fā)達國家，基本形成了一套比較完善的礦山環(huán)境管理的法律體系。發(fā)展中國家大多制定了環(huán)境保護法及有關介質保護法，但直到近，專門針對采礦和礦產(chǎn)資源加工活動而制定環(huán)境保護法規(guī)還很少見。有些發(fā)展中國家照搬美國模式，由于自身體制問題而難以執(zhí)行，如智利和巴西。比較行之有效的做法是在礦業(yè)法中加強環(huán)境保護的有關內容和求，如亞洲一些國家。

國外涉及礦山環(huán)境的法律法規(guī)很多，但從其法律體系上看，主要可以歸為四大類，即基本環(huán)境護法、單項介質環(huán)境保護法、礦業(yè)法和專項礦山環(huán)境保護法。圖1所示是日本有關礦山環(huán)境管理的法律法規(guī)框架。從圖中可以看出，在單項介質環(huán)境保護法中，水環(huán)境保護（水質污染防治）是關鍵的內容。

表1以實例的形式介紹了一些國家這四類法律法規(guī)的典型例子及其對礦山環(huán)境管理的主要內容。

三、礦山環(huán)境立法的特點

無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在制定和完善礦業(yè)法的過程中，非常注重對環(huán)境問題的考慮。在環(huán)境保護方面，從勘查、采礦、選礦、冶煉到閉坑復墾，從已經(jīng)關閉停產(chǎn)的礦山到現(xiàn)在正在運營的礦山，從石油、金屬礦、煤礦到特殊的放射性鈾礦，都制定了有關的環(huán)境保護和管理規(guī)定；對未來采礦作業(yè)和現(xiàn)行采礦作業(yè)的要求，廢棄礦山，小規(guī)模采礦，負責批準、監(jiān)控和執(zhí)行的機構、治理和控制辦法及經(jīng)濟鼓勵措施等，也作了具體的規(guī)定或限制。

在一些發(fā)達國家，如美國、加拿大、澳大利亞，基本上形成了一套從聯(lián)邦到州（?。┑耐暾w系，并針對礦產(chǎn)資源的不同類型形成了從金屬礦產(chǎn)、油氣、煤礦、鈾礦到石料等不同的環(huán)境管理法律法規(guī)。立法較為詳盡、明確、可操作性強。例如美國1977年出臺的《露天開采治理與復墾法案》（以下簡稱《復墾法案》）詳盡規(guī)定了包括原有礦和新開礦作業(yè)的標準和程序及復墾技術與目標。規(guī)定將使用土地恢復到原用途要求的環(huán)境：穩(wěn)定礦渣堆，恢復表層土壤，盡可能降低礦山排水危險，因地制宜種草植樹，等等?！毒C合環(huán)境效應、賠償與責任法案》，即眾所周知的“超級基金”，規(guī)定了逆向責任追究制度與連帶責任制度，責成以往礦主中富有者整理并修復棄用地，然后由其自行向其他責任方索償。

對于這些發(fā)達國家，與礦業(yè)有關的環(huán)保法規(guī)差異頗大，但又有一些共性，主要涉及土地保護、環(huán)境影響評價、許可證制度和土地復墾等方面問題。美國、加拿大和澳大利亞等發(fā)達國家具有的共同特點比較典型。發(fā)展中國家在礦山環(huán)境立法方面的步伐在加快。近10多年內，亞洲國家的礦業(yè)法才涉及環(huán)境問題，其中至少包含有某些特定的環(huán)境要求，但其法律要求總體上較分散、籠統(tǒng)、可操作性差。

例如復墾規(guī)定散見于有關采礦與環(huán)境保護的法律法規(guī)中，如礦產(chǎn)法、環(huán)保法、水法和土地法等，缺乏像美國《復墾法案》一樣的專門立法。比如，南非法律只要求采礦企業(yè)“拆除所有建筑物”及“清理所有垃圾”。這種泛泛的規(guī)定不僅不利于操作，而且會給權力部門留下較大的自由支配權與協(xié)商權。此外，發(fā)展中國家大多注重礦山關閉后的環(huán)境治理，忽視采過程中的同步整治。

四、礦山環(huán)境立法中涉及的主要制度

無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，有關礦山環(huán)境保護與管理的工作大體可分為4個環(huán)節(jié)：立法和制定標準；發(fā)放許可證；貫徹執(zhí)行有關政策、法律法規(guī)和標準；監(jiān)督和強制性執(zhí)行。在礦山環(huán)境管理的法律制度上，可以總結為以下幾項。

1.環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價（EIA）是對在經(jīng)濟活動影響下環(huán)境保護的局部預測。這一預測研究、報告書的制定和批準是一項非常復雜的工作。一般由項目申請者（公司）提交環(huán)境影響報告書或由公司出資請無利害關系單位的專家進行評價。環(huán)境影響評價作為環(huán)境管理的一項基本措施，越來越普遍應用于礦業(yè)項目之中。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，都有比較具體的內容要求。如在亞洲國家，都要求環(huán)境影響評價報告應呈交給政府并由政府審查通過。其中多數(shù)國家要求在采礦權經(jīng)審查和授予之前先行對環(huán)境影響評價進行審查通過。這種要求一般由礦業(yè)法本身提出。

2.保證金和財務擔保制度

發(fā)達國家及大多數(shù)發(fā)展中國家為礦山環(huán)境的保護和治理設立了各種各樣的保證金和財務擔保制度，以確保礦山環(huán)境治理和礦地復墾等工作落到實處。亞洲一些國家要求現(xiàn)行采礦權的合法擁有者設立某種類型的環(huán)境保護財務擔保，一般為信用基金或債券。這種擔保金要么用于在礦山開采作業(yè)期間防治潛在的現(xiàn)行環(huán)境損害，要么用于復墾。對于信用基金，有些被指定直接由某一政府機構保管（例如蒙古、菲律賓），另一些信用基金則通過私營金融機構設置（例如越南、柬埔寨）。大多數(shù)國家規(guī)定，在履行了所有義務之后剩余的全部基金都應歸還給出資者。還有一些國家，對不同規(guī)模的礦山設立不同的基金和基金管理方式。例如，馬來西亞為大型礦山和小型礦山分別設立了礦山恢復基金（Mine Rehabilitiation Fund） 和通用恢復基金（CommonRehabilitiation Fund）。

3.礦地生態(tài)恢復和土地復墾制度

在大多數(shù)國家的礦業(yè)項目申請之前，一般都必須提交礦地恢復或土地復墾計劃，報請有關主管門審查批準后執(zhí)行。如巴西的“退化土地恢復計劃”，西班牙的“采礦破壞區(qū)恢復計劃”，加拿大安大略省的“閉坑計劃”。對這些計劃的編制，在有關法律法規(guī)中都有明確的說明，有的還制定有專門的法律，比較典型的是美國的《地表采礦與復墾法》。

值得指出的是，礦地生態(tài)恢復美國1976年的《資源保護和回收法》主要是對有毒廢物的處置進行控制英國柴郡1954年的《（鹵水開采塌陷）賠償法》和1957年的《煤礦業(yè)（塌陷賠償）法》對由采礦造成的地質災害進行規(guī)范，兩項法令都規(guī)定，凡擬議在受某種特定形式采礦塌陷影響的土地上方進行地表開發(fā)，均需經(jīng)評審范 例美國1980年的《環(huán)境擾動、賠償與責任綜合法》涉及礦山環(huán)境管理的主要內容對清理有害廢物場地（一半以上是廢棄的礦地）的經(jīng)費來源作了明確規(guī)定產(chǎn)技術，并采用嚴格的安全程序和管理程序。

其運作的蘭杰鈾礦山鈾礦工人每年所接受的輻射劑量平僅為3毫西弗特（m Sv），大大低于每年20毫西弗特的職業(yè)安全劑量限度（標準），接近聯(lián)合國科學委員會2000年關于原子輻射影響報告（2000年提交給聯(lián)合國大會的報告）中所描述的“全世界每年暴露在自然輻射源的輻射劑量為1~10毫西弗特，中值為2.4毫西弗特”的自然標準。必和必拓有限公司運作的奧林匹克壩礦山，其鈾礦工人每年所接受的輻射劑量平均僅為1.7毫西弗特，也大大低于每年20毫西弗特的職業(yè)安全劑量限度（標準）。貝弗利礦山則是世界先進的原地淋濾型鈾礦山。其在生產(chǎn)過程中，不產(chǎn)生粉塵，不產(chǎn)生尾礦，沒有礦石的碾碎等處理要求，也較少有有害氣體———氡氣的產(chǎn)生，因而對工人和社區(qū)的輻射影響和環(huán)境影響幾乎可以不加考慮或曰對工人和社區(qū)民眾健康不構成有意義的影響?？傮w地說，澳大利亞鈾礦產(chǎn)業(yè)的綜合國際競爭力較強，與加拿大等國相比不相上下，位于世界茅。

4.環(huán)境許可證制度

在許多國家，環(huán)境許可證被視為運營許可證，主要目的是把生產(chǎn)活動可能會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響降低到低限度。這一制度包括了對礦山環(huán)境的管理。在礦山項目建設和開發(fā)之前，礦業(yè)公司必須首先獲取環(huán)境許可證書（ECC），這必須通過進行環(huán)境影響評價和提交環(huán)境影響報告書的形式來獲取。在這方面，美國的制度比較完善，要求所有礦業(yè)項目不僅需具有環(huán)境許可證及批準書，而且還需具有政府機構要求申辦的許可證、批準書或通知書。對許可證的發(fā)放，各個國家和地方政府都有一定的程序。

5.環(huán)境監(jiān)督和檢查制度

礦山環(huán)境保護和恢復治理的好壞，需要有嚴格的監(jiān)測、監(jiān)督檢查等制度的支持，需要有一定的程序和手段作為保障。一些國家在其修改的礦業(yè)法中，明顯加強了有關條款的制定。例如，菲律賓提出的環(huán)境保護和改善計劃（EPEP）及多部門組成的環(huán)境監(jiān)測和核查小組，是保障礦山環(huán)境監(jiān)督檢查的重要條件。在英國，環(huán)境部門負責發(fā)放許可證，設在該部內的皇家污染監(jiān)察局（HMIP）的總監(jiān)也有權核查許可證條款的執(zhí)行情況，并有權強行執(zhí)行。